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交通拥堵一直是困扰大都市发展的重要问题交通拥堵，城市对交通拥堵的治理状况也是城市管理水平的重要标志。伴随世界城市化的起飞、发展与成熟的进程交通拥堵，人口与产业快速向大都市地区聚集交通拥堵，这给经济主体带来集聚效益、产生外部经济的同时，也使得交通需求快速增长。21世纪以来，随着机动车拥有量的猛增，中国大都市的交通拥堵问题也日益严峻，在分析国外治理经验和中国交通问题态势的基础上，提出基于多中心空间发展的治理对策。
伴随世界城市化的起飞、发展与成熟的进程，人口与产业快速向大都市地区聚集，这给经济主体带来集聚效益、产生外部经济的同时，也使得交通需求快速增长。另一方面，交通供应不足、管理滞后的矛盾日益严峻。自20世纪中期以来，交通事故频发，交通拥堵、交通污染与噪声等问题不断演变，成为诸多城市问题中的关键问题。时至今日，交通拥堵问题仍普遍存在，且对城市运行和居民生活造成重要影响：降低城市的交通效率，进而影响到城市经济运行效率；迫使汽车低速行驶，从而造成石油浪费和废气排放增加；增加居民的出行时间，降低生活便捷度。
从根本上讲，交通需求、交通供给、交通参与者特征和交通管理水平是城市交通问题的四个核心要素，当今大都市产生交通拥堵的基本原因，在于城市交通供给难以满足交通需求，而单纯增加供给无法满足日益增长的交通需求。重视交通需求的弹性和产生根源，对交通需求进行引导也是解决城市交通问题的重要途径。另一方面，交通参与者的规则意识、行为习惯等等对交通秩序产生重要影响，交通管理
的理念、技术水平和信息化水平直接影响交通管理的效果。
20世纪末以来，中国大都市也逐渐面临较为严重的交通拥堵问题，尤其特大都市的主城区纷纷陷入交通流量激增和车行速度下降的困境。在此情境下，上海、北京等城市率先开展机动车限购、限行等措施，并有不少学者对大城市交通拥堵形成机制[1，2]、社会成本[3]等进行分析，探讨拥堵收费[4]等措施的可行性。另一方面，北京、上海、广州等城市在20世纪中后期开始对主城疏散以缓解交通问题，并于21世纪加快了人口、产业疏散的步伐，但在向外疏散中也呈现出一些问题和不足，本文尝试分析中国城市交通拥堵的发展态势，并在国外交通拥堵经验和国内现有治理实践的基础上，提出有利于缓解交通问题的城市多中心建设策略。
一、国外交通拥堵的主要治理路径
20世纪中后期，西方发达国家逐渐进入机动化进程，1998年全球汽车保有量就已达到6.9亿辆，其中美国的小轿车保有量1.31亿辆，轿车普及率达到2.1人/辆，欧洲小轿车保有量2.18亿辆，英国、法国的小轿车普及率也达到2.2人/辆[5]。在机动化进程中，西方发达城市遭遇了严峻的拥堵问题，经历漫长规划治理过程后，已探索出一系列拥堵治理的重要经验，大城市交通问题的解决方式也由最初的增加交通供给为主，发展到需求管理、轨道交通、合理布局和建设智能交通体系等多种方式共用。总体来看，当今主要的交通治理思路包括以下几条：
首先，小汽车激增是引发城市交通拥堵的重要推力，因此控制小汽车数量是解决拥堵的重要方法之一。新加坡是鼓励公共交通、限制私人机动交通的典型，采用拥车证严格控制小汽车数量，政府根据报废车辆的数量和上一年汽车的总量来确定每年发放多少拥车证，一般每月两次进行拍卖，汽车排量越大拥车证价格也越高，以此引导居民使用小型车和小排量汽车。
其次，通过拥堵收费调节不同路段、时段的交通流量。伦敦从2003年开始对工作日白天进入市中心特定区域的车辆进行收费，日本和一些欧洲城市则在市中心收取高昂停车费或限制中心区停车位供应，以减少开往市中心的机动车数量。新加坡的每辆汽车都安装有智能感应系统，道路上的电子收费系统根据出行时段和路段自动扣费，这种形式能够便捷地调节交通流量，尽可能减少高峰时段和热点路段的交通流量。
第三，扩大交通容量，大力发展公共交通。优先发展公共交通是重要的交通治理战略，自19世纪末开始，伦敦、巴黎、东京等城市率先建设大运量的轨道交通系统，不断拓展轨道交通的线路长度和站点数量，不仅形成了市中心密集的轨道交通网络，还通过轨道交通把主要新城和市中心紧密连接起来。
第四，鼓励自行车交通。自行车交通有利于城市降低能耗和污染，还因其便捷、自由、利于缓解城市交通拥堵而受推崇，因此，一些城市政府通过提供便捷的公共自行车租赁服务来促进自行车交通的发展，荷兰阿姆斯特丹的“白色自行车计划”被认为是最早的公共自行车尝试，率先在丹麦哥本哈根出现的第二代公共自行车发展了固定存取地点和使用凭证系统。1990年代以来的公共自行车租赁系统集成了先进的信息技术，能够有效掌握自行车的租赁者信息和使用情况，避免公共自行车的丢失，实现网络化自动管理。作为支撑的自行车道路系统也十分重要，若没有良好的道路管理系统，自行车车道缺失、不足或不连续都会阻碍自行车交通的发展。荷兰作为自行车交通系统十分发达的国家，不仅在于其居民自行车拥有率和自行车出行比例很高，更在于其自行车道系统的高度发达。
第五，建设智能交通系统。美国交通部于1991年开始详细研究智能交通系统，并于1995年3月发布了《国家智能交通系统项目规划》，规划中界定了该系统的7大领域①和29个详细的服务功能，日本也于1995年提出《公路·交通·车辆领域的信息化实施方针》。完善的智能交通系统有助于道路交通信息的快速获取、控制、传递和表达，有助于提高交通效率、维护交通秩序，还在提高交通安全性、处理交通事故、降低事故发生频率等方面有卓越表现，成为各国未来交通发展的重要目标。
第六，加强人的教育，促进驾驶行为的规范化。作为交通活动的主体，交通参与者的作用不容忽视，在交通管理中还需关注人的行为规范和安全意识。欧洲许多国家的交通法规十分完善，非常重视交通参与者的规则意识，严格要求机动车避让行人，保障步行、自行车和公共交通的优先权。另一方面，则对闯红灯、超速、乱停车和酒后驾车等违法行为进行严厉处罚。
第七，通过城市空间功能的合理化，促进工作、办公地点与居住的临近布局，引导交通网络与城市功能相协调。1940年代，法国巴黎和英国伦敦等城市为减小城市中心区的交通压力，缓解污染、居住拥挤等问题，率先通过新城建设促进人口和产业疏散，同时在新城之间、新城和主城之间建立高效的交通系统。日本、新加坡等地实施公共交通为导向的城市土地开发措施，引导城市功能与交通站点相结合，在新区建设和规划中注重交通需求的估计与满足，东京还曾通过《工业控制法》等制度措施促进工业企业向外转移。
二、中国大都市交通拥堵问题的现状与发展态势
（一）机动车数量快速增长
至2012年底，中国民用汽车总量达到10933万辆，其中小型和微型客车拥有量达到8683万辆。北京市民用汽车总计494万辆，其中小型载客汽车433万辆，成为全国汽车保有量最多的城市，重庆、成都、深圳、上海、广州和天津等城市的汽车保有量也超过200万辆②，聚集于大都市的大量人口和车辆给城市道路系统带来巨大压力。
（二）中心城区交通需求旺盛
随着中心区人口密度和经济活动的增加，大都市中心区的交通需求更加旺盛，有限空间上的道路供应难以满足需求。北京市2012年六环内日均出行总量达到3033万人次，五环内工作日拥堵持续时间（包括严重拥堵、中度拥堵）达到1小时30分钟，早、晚高峰常发拥堵路段分别为219公里、343公里，中关村、金融街、西直门、CBD等地区拥堵异常严重；二、三、四环全天大部分时段流量均超过19万辆③。这种拥堵现象虽然比2007年（拥堵持续时间4小时30分）有所好转，但仍然对城市交通运行效率形成负面影响。
（三）城市道路等设施水平有待提高
从根本上讲，交通拥堵的原因在于交通供应无法满足需求。事实上，由于土地等资源的限制，城市道路的增长无法与机动车增长保持一致，但保证合理的城市道路里程和面积，是确保城市交通正常运行的重要条件，也是城市现代化发展的必然要求。在中国，一些大都市人口数量和机动车拥有量不断增长，而道路建设水平滞后，人均城市道路面积远低于合理水平，且有不升反降的现象，如图1所示，2012年中国人均城市道路面积为14.39平方米，北京仅为7.57平方米，上海仅为4.08平方米④，而国际上对现代化城市的界定中人均城市道路面积要达到10平方米以上，国际上发达城市的人均道路面积一般在10～25平方米之间。
图1：2000年以来北京、上海人均城市道路面积变化图
不仅如此，我国大城市长期以来形成一种认识上的误区，以为建设快速路、拓宽道路能够解决交通问题，注重城市主干路的建设而忽视了次干路和支路的建设，城市路网密度较低，严重影响了道路系统的交通能力。
（四）静态交通管理滞后，路侧停车挤占道路资源
停车空间作为重要的城市静态交通空间，整个城市交通系统的重要节点，而大部分城市的停车空间管理滞后。尤其在大都市中心城区，大量老旧小区建设时并未配备充足的停车位，甚至没有规范的停车位，随着机动车数量的快速增长，停车位不足的问题更加突出。一些新建小区居住密度较高，由于内部空地有限，地下停车位也难以满足全部居民的停车需求。还有部分居民为了节省停车位租金，或者不愿购买开发商出售的车位，而长期将车辆停在小区内外的非正规车位上。以上因素共同作用下，城市道路上的非正规停车现象比较常见，甚至挤占大量道路空间，更会加剧城市道路（尤其是支路）上的交通拥堵。如图2所示，2012年，北京市的备案停车位仅161万个，不及机动车数量的1/3；夜间停车统计中，将车辆停在小区、单位或公共停车场等正规停车位内的车辆仅占47.2%，有39.1%的车辆停放在小区内非正规停车位，有13.2%的车辆停放在路侧；白天机动车开出小区后，大量停靠在路侧的划线或未划线停车位上。
图2：夜间停车位置近年对比图
数据来源：《北京市交通发展报告2013》。
（五）公交导向显著，但便捷度差
伴随北京、上海等城市公交激励措施的实施，地铁、快速公交线路的增加，以及公交专用道路的设置与完善，城市公共交通出行的比重逐渐增加，在很大程度上降低了单次出行所占有的道路资源。北京市地铁、公交的出行比例在1986年为28.2%，2005年为29.8%，2010年为39.7%，2012年达到44%，为历史最高水平，而小汽车出行比例自1986年的5%增长到2005年的29.8%，最近几年大致稳定在33%左右，并有缩减趋势。上海市中心城区的公共交通出行比率已接近50%，并规划到2015年，中心城平均车速达到每小时1 5公里，公交优先道车速达到每小时20公里。
轨道交通的发展也促进了公交出行的增加。截至2013年底，我国已有19座城市拥有轨道交通，总里程达到2509公里，其中地铁总里程2032公里。上海市拥有16条轨道交通线路，总里程578公里；北京市有18条线路，总里程465公里。两市无论是轨道交通里程，还是站点数、日均运送人次数均已居世界前列。
但是，中国许多城市仍然存在公共交通设施不够完善、运行效率较低、公交出行的便捷度较差等问题。据统计[6]，北京市公共汽车出行速度仅为小汽车出行速度的40%，完成一次公交出行需66分钟，其中64%的时间在车上，23%的时间为步行时间，等车、换乘需占用13%的时间。另一方面，大都市的轨道交通网线密度较低，北京市2015年二环内的轨道交通网线密度能达到1.29km/km2，远低于巴黎核心区的2km/km2。
图3：北京市交通出行方式的历史对比
数据来源：历年北京市交通发展年报。
（六）自行车、步行等绿色出行萎缩，步行空间和自行车道亟待完善
近年来，国内大批城市开始鼓励居民绿色出行，提倡在近距离出行中采取步行或自行车交通的方式，北京、上海、杭州、西安、郑州等诸多城市为市民提供公共自行车租赁服务，并用低廉的租金、甚至免费的方式鼓励自行车交通，北京已建立密布8个城区的700多个租车网点，并提供网络查询服务。但另一方面，自行车道被大规模挤占、被机动道路隔断的现象很常见，自行车出行并没有良好的道路环境保障，大城市自行车出行的比例仍然大幅缩减，北京市自行车出行比例从1986年的62.7%缩减至2005年的30.3%，2012年自行车出行比例仅为13.9%。
（七）需求约束等治理措施初显成效
先进的交通管理方式与治理经验有助于交通问题的改善。在限制大城市机动车数量方面：上海市1994年开始对新增的客车额度实行拍卖制度；北京市自2011年开始执行机动车限购政策，市民通过摇号获得机动车牌照；广州市于2012年、天津市于2013年、杭州市于2014年开始实行小客车增量配额指标管理。在限制交通量方面：北京自2007年开始执行机动车限行措施，政策由最初的单双号限行模式，逐渐演变为按尾号每周限行一天的模式；南昌、长春、兰州、贵阳、杭州、成都、天津等城市随后实施尾号限行政策。在交通管理手段方面，北京、上海、杭州等大城市开始积极建设智能交通管理系统，应用交通流量的实时监控与发布、交通信号的智能化控制、公共交通信息的及时提示等先进管理手段疏导交通。
国内大城市的上述交通管理策略在一定程度上缓解了都市区中心交通拥堵的状况。如表1、表2所示，2008年以来，随着限行、限购和交通管理手段的改进，北京市五环内整体的交通运行速度能够大致维持，甚至有所提升，上海市快速路的交通运行状况也基本保持，没有明显恶化迹象。
表1：北京市五环内（含五环）各等级道路平均时速（单位：km/h）
时段道路等级2008年2010年2012年早高峰（7∶00-9∶00）快速路35.635.135.5主干道23.122.223.3次干道及支路2020.124.2路网24.323.926晚高峰（17∶00-19∶00）快速路30.430.230.6主干道19.919.721.4次干道及支路17.518.322.2路网2121.223.5根据北京市交通发展报告2009-2013整理。
表2：上海市快速路网工作日交通运行特征
运行指标2010年2011年2012年早高峰拥堵里程比例（%）121011晚高峰拥堵里程比例（%）1078早高峰行程车速（公里/小时）374039晚高峰行程车速（公里/小时）404543数据来源：上海市城乡建设和交通发展研究院.《上海市综合交通2013年度报告》。
三、基于多中心城市建设的交通拥堵治理对策
从城市建设的角度来看，城市空间发展格局和增长方式是交通流量和交通需求的决定性因素，建设新城和构建多中心城市空间格局也是解决市中心人口、交通过度拥挤的重要途径，但需注意的是，不完善的新城建设和不恰当的多中心格局不仅无法缓解交通拥堵问题，还会大幅增加交通流量、产生新的拥堵，甚至会致使中心区域的交通雪上加霜。
（一）重视新城综合功能的开发和完善，减少交通总量
长期以来，中国大都市所建设的新城往往功能相对单一（以居住、工业功能最为突出），在建设初期新城内各种配套设施很不完善，这必然导致大量居民前往主城上班、购物、就医、就学，频繁往来于主城和新城之间。新城与主城之间的交通流在城市交通总量中占据很大比重，重要的拥堵节点常常出现在新城和主城之间的交通通道上，新城和主城之间的大量通勤人口还给公共交通系统带来巨大压力。因此，在建设新城时，需要重视新城综合功能的开发，促进职住平衡，快速培育新城的商业、教育、医疗和休闲中心，以满足居民基本的生活需求，从而降低新城和主城之间的交通流量。降低新城对外通勤联系的同时，加强新城内部的空间联系，促进新城内部产业功能的整合，创建有整体竞争力的外围中心，从而吸引人口、信息和资源聚集。
（二）减少无效交通和规划性拥挤，避免副中心之间的交通则对中心产生“穿越”影响
按照与城市中心的空间关系可将交通线划分成环形、直径式、切线式等类型，不同类型的交通线对交通流的导向作用有很大差异。一般认为，围绕中心外围建设的环形交通线有利于外围空间的连接，能适当缓解中心的交通压力，而通过市中心的直径式交通线由于会产生大量中转客流，容易增加中心城区的交通压力。实际建设中，由于城市某些方向上的快速交通通道匮乏，大量交通必须转战到核心交通站点（比如市中心），这种规划建设的不足必然增加交通总量，且造成一些节点上的交通拥堵，属于规划性拥堵。
随着大都市居住和产业的外迁，城市外围逐渐形成不同规模的人口聚集中心，并产生通往各个方向的交通流，一般来说最主要是通往市中心的交通流，而城市所优先配置的交通也是通往市中心的，但副中心之间的联系必然存在且会随副中心发展成熟而增强，由于缺乏副中心之间的快捷交通系统，经中心中转的交通量大幅增加，中心区在副中心之间交通联系中存在“中介”效应，而副中心之间的交通则对中心产生“穿越”影响。因此，在副中心形成的同时应尽快完善各副中心之间的交通，推进外围新城之间的经济、交通联系，避免“穿越”效应对主城的干扰。
（三）积极发展新的多样化中心，促进主城功能有集中地疏散
创建多样化的副中心，将相近功能集中部署，有利于空间的集约利用，也有利于实现近距离日常联系，减少远距离通勤和工作联系，降低通勤总量。对于长三角、珠三角和京津冀都市区域来说，多样化的产业中心还需具备高度的创新性和竞争能力，才能有助于整个都市区竞争能力的提升，这些多样化中心需要具备的条件有：
有特色：体现为某一领域的中心，有特殊的功能；
有地位：在全市甚至全国具有一定知名度和地位，有较强竞争力；
有外部性：在此布局可以获得较高的外部收益；
有集中度：集中一类或多类功能的大部分企业与经济活动。
功能联系是多中心之间关联的主要内容，是增强大都市区域整体竞争力的重要保障。注重副中心多样性的同时，还需强调各级中心之间的功能联系，建设密切联系、相互协作的多中心，而不是松散的结合体，因为只有这样才能让多中心城市区域在全球竞争中保持优势，从而与其他全球大都市区域相抗衡。
（四）利用信息化引导生活方式和消费方式的转换
除提升副中心商业服务完善度之外，引导企业转变用工方式、引导居民转换生活方式和消费方式，也是减少交通流量的重要途径。其一，积极鼓励有条件的企业采取灵活的用工方式，推广居家办公形式，并给予完善的配套设施与鼓励性的政策；其二，在完善的自由配置条件下，积极引导居民就近消费、社区就医就学；其三，积极推进电子商务、快递物流、网络社区、网络政务的发展，引导居民生活和消费方式的转变，以降低出行频率和出行距离，从而降低交通总量。
作者，杨卡。基金项目：国家社科基金项目“城市建设与‘城市病’治理”（编号：12CRK022）、北京市社会科学基金项目“北京市新城建设与‘城市病’治理研究”（编号：15JGC151）成果。