来源关于制止地方政府违法违规融资行为的通知：微言谈法 作者：田庭港 魏洁

编者按：

某项目架构设计如下：项目融资+EPC模式关于制止地方政府违法违规融资行为的通知，即社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包关于制止地方政府违法违规融资行为的通知，建设完成后某政府平台公司按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目工程成本（已含工程利润）+资金占用成本（已含融资利润）。

● 焦点问题

（一）何为“融资+EPC”模式？

（二）“融资+EPC”模式在现行法律背景下是否具备可行性？

（三）该模式的主要风险点在哪？

（四）该项目架构设计该如何调整？

一、案例背景

（一）项目建设内容：某地级市主城区至某县城的主干道改造关于制止地方政府违法违规融资行为的通知，项目采用主6辅2的一级公路标准设计关于制止地方政府违法违规融资行为的通知，总投资估算为60亿元。

（二）回报机制：项目融资+EPC模式，社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包，建设完成后政府平台公司按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目工程成本（已含工程利润）+资金占用成本（已含融资利润）。

（三）合作年限：建设期+8年还款期。

（四）资金占用费：建设期计息不付息，建设完成后按8年等额偿还。

（五）还款保障：

除某政府平台公司自有资金外，项目资金回报还有以下六方面保障：

1、市委市政府出具实施项目的文件材料，确定某政府平台公司作为项目业主。

2、市政府授权市国资委，在还款期内向某政府平台公司出具不可撤销的注资n百亿元的承诺。

3、市政府同意道路沿线的加油加气站、服务区、广告牌等由某政府平台公司经营管理，该政府平台公司承诺该部分收益作为项目补充收益。

4、市交通局将符合条件的交通项目纳入申请政府还贷性一级收费公路范畴，争取的上级补助资金专项用于该项目。

5、某政府平台集团公司为该政府平台公司提供担保。

二、问题分析

我们认为，“融资+EPC”模式实为BT模式，在目前政策背景下该模式不具备可行性，该模式主要风险点有两个，但有两套整改方案。具体如下：

1、何为“融资+EPC模式”

“融资+EPC模式”，即某政府平台公司作为建设单位负责承建和实施，社会资本方负责项目建设资金的筹集与项目设计、采购、施工总承包，建设完成后由某政府平台公司按照合同约定的投资收益平均每年偿还社会资本方的项目工程成本（已含工程利润）+资金占用成本（已含融资利润）。

根据政府方对“融资+EPC模式”的描述，我们可以定义：由政府授权的项目业主，通过招投标方式确定项目投资人（以下简称社会资本方），由该投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目竣工验收后移交给项目业主，项目业主按合同约定回购项目的融资建设模式。其法律特征如下：

1）、从投资角度看，“融资+EPC模式”是一种融资模式。项目的资金均是投资人用自有或融资来的资金投入的，政府部门在项目建设并移交前，并不投入任何资金。要求投资人本身（或联合体成员）具有施工资质即施工企业，其在“融资+EPC模式”项目中的法律地位，相当于建设工程实务中的工程总承包企业。

2）、“融资+EPC模式”建设方式应用于政府的基础设施项目，且在项目建设期间投资人（建造商）需要拥有项目的承包权，因此，政府许可允许带资承包建设。

3）、项目在规定的时间建成后立即有偿转让。根据政府所述，项目只需要投资者将项目建成而不需要经营，项目建成后，由政府部门（政府授权的实施主体某政府平台公司）支付本息采取回购方式来获得项目的所有权，投资者的收入来源主要是合同收入。

从上述“融资+EPC模式”的特征来看，该模式实质上为“融资-建设”模式，即我们通常理解的“BT模式”。若要分析“融资+EPC模式”的可行性，就需要根据我国现行法规法规以及政策性规定，分析BT模式的合法性及可行性。

2、该模式不具备可行性

1）、BT模式已经被明确禁止

（1）根据财政部、国家发展改革委、中国人民银行、银监会于2012年12月24日发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号，已失效）规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。

根据上述规定，在2012年，国家对BT模式进行了规范，除了公租房及公路项目可以采用BT模式之外，其他项目一律关闭了BT模式，各地陆续出台加强和规范政府投资项目BT融资建设管理意见，规范BT模式。

（2）2016年8月18日，财政部发布《关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十二批）的决定》（中华人民共和国财政部令第83号），废止了2012年12月24日财政部、国家发展改革委、中国人民银行、银监会发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）。

至此，国家通过废止财预〔2012〕463号文的方式，解开了BT模式的紧箍咒，此时的BT模式并未完全退出历史舞台。

（3）2017年4月26日，时隔8个月，在2016年8月废止了财预〔2012〕463号废止后，财政部又发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），明确规定地方政府需要举债一律只能通过发行地方政府债券方式，不得以任何方式举借债务。

财预〔2017〕50号文规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

如果说463号文是禁止除双公项目（公租房项目与公路项目）外的采用BT等方式举借政府性债务，那么50号文则是彻底禁止一切举借政府性债务的方式，包括了BT模式，此时的BT模式完全退出了历史舞台。

2）、结论性分析

综上分析，财预〔2017〕50号禁止了BT模式，本文案例所在地政府欲采用的“融资+EPC模式”不具备合法性及可行性。

3、该模式不具备可行性

1）、无法进行项目融资

采用“融资+EPC模式”，即BT模式，在目前PPP模式的大背景下，将无法进行项目融资。

2012年12月底，财政部联合发改委、银监会和人民银行等四部委下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称463号文），463号文将使一些BT项目陷入窘境，投资者将面临不能获得政府如期回购或必须中途退出的风险，影响到项目融资。此时的公路BT项目与公租房BT项目因政策敞口还可以进行项目融资。

2017年4月，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），除发行地方政府债券之外，全面禁止包括BT模式在内政府举借方式，特别是财预〔2017〕50号规定，对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。在此政策背景下，金融机构不可能为BT项目提供融资服务，BT项目无法进行项目融资。

2)、政府方的资金来源需要更加有力的保证

本文提到的案例中，政府方资金来源包括：实施主体的自有资金、股权出资（市政府确保项目业主出资的20%资金到位）、对政府实施主体注资（市政府授权市国资委，在合作期内内向某政府平台公司具不可撤销的注资人民币N百亿元的承诺）、其他经营收益（市政府同意道路沿线的加油加气站、服务区、广告牌等由某政府平台公司经营管理，该政府平台公司承诺该部分收益作为项目补充收益）、补助资金（市交通局将符合条件的交通项目纳入申请政府还贷性一级收费公路范畴，争取的上级补助资金专项用于该项目）、国有独资公司担保（某政府产业投资集团为该政府平台公司提供担保）。

在还款期前（即在回购前），只是通过实施主体进行回购，关于20%资金以及市政府8年投入的N百亿的资金来源不明确，仅仅有政府方的承诺，并没有政府财政部门制定回购资金预算安排计划。对于投资人来说，政府方资金并未能够确定，项目建成后的资金回收风险巨大，并且项目融资可能面临迟迟不到位的风险，企业自身压力巨大。

3)、实施主体风险

该案例中，某政府平台公司作为实施主体，承担着项目的主要支付责任，需要关注其自己的偿债能力风险，如果该政府平台公司的股权已经出质或者已经对外负债额度较大，将导致承包人投资出现本质上的风险。

因此需要在投资前通过工商档案记录对出让股权进行查询，同时需要通过对目标公司内部文件查阅（如重大决策文件、利润分配凭证等）及向公司其他股东、高管调查等各种手段予以核实，防止出现股权等问题有重大权利瑕疵但在工商并未办理登记手续的风险。本案例中，据公开资料显示，政府平台公司的股权已经全部质押。

4)、担保主体风险

本文提及的案例中，由某政府平台集团公司为该政府平台公司提供担保，需要调研其中否有影响其履行担保能力有瑕疵，否则将导致承包人投资后的巨大风险。本案例中，据公开资料显示，进行担保的集团公司，其股权已经全部质押。

4、解决方案

若要解决上述风险，主要是保证项目模式合法性，保证能够进行融资以及项目回购款资金来源有保障。

1)、方案一：设计为真正的PPP模式

把道路收费收入（如有）、道路沿线的加油加气站、服务区、广告牌等具有可经营性资源的内容交由中标投资人设立的项目公司直接经营管理，通过该部分收益作为项目补充收益，不足部分再由财政进行缺口补助。将项目纳入PPP模式范围，同时把政府方支出责任纳入财政预算安排计划。

（1）设立项目公司

由政府方指定的实施机构通过公开招标确定社会资本方，授权某政府平台公司作为政府出资人与中标社会资本共同出资设立项目公司，由项目公司作为建设单位负责实施项目。

（2）将项目运营维护交由项目公司

把道路收费收入、道路沿线的加油加气站、服务区、广告牌等具有可经营性资源的内容交由中标投资人直接经营管理，由项目公司通过运营获得投资收益，当收益不足以覆盖既定投资收益的，由政府方进行缺口补助。

（3）将政府支出责任纳入财政预算安排

需要政府方编制财政承受能力，将本项目的政府支出责任约入一般公共预算安排，保证项目的资金来源。

（4）政府出资设立的担保公司提供担保

根据《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

项目中，需要由政府方参与融资事宜，协助完成项目融资，为了保证融资快速到位及符合文件精神，建议由政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务。

（5）采用本方案，能够降低贵司投资回收风险、保障项目融资以及规避潜在的违规风险。

2)、方案二：政府发债，采用传统政府投资模式

根据《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

政府方可以采用地方政府债券的方式筹集项目建设资金，通过工程招标选定工程总承包单位。

近期财政部陆续发布的《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）、《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》（财库〔2018〕72号）等文件，也为加快地方政府专项债券发行和使用进度作出了明确规定，保障地方合法合理融资需求。