PPP有望回暖，但“錢”依舊難找

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這些企業依然有自己的限制，他們往往更了解獲取施工期間短期利益形式，對於長達10年乃至30年的運營形式或许並不非常内行。有的還因為快速擴張導致資金鏈緊張。中國仍需有更多純粹做PPP投資運營商

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法治周末記者宋媛媛

若將2014年國務院發佈《關於加強当地政府性債務办理的意見》，引發当地政府大規模推廣政府和社會資本协作(PPP)為起點，到现在，PPP發展已5年有餘。

可是，就在這短短的5年裡，PPP經歷瞭從敏捷躥紅，到“遍地開花”，再到冷卻降溫的曲折發展之路。

最近，“冷”瞭一年多的PPP有所“回暖”。

被業內人士看做一個明確的信號是，近来，財政部等聯合主辦的“2019年第五屆中國PPP發展(融資)論壇”(以下簡稱發展論壇)的召開。在這次會議上，財政部副部長鄒加怡表明，未來將探究PPP與專項債的結合，撬動社會投資;創新多元化融資形式，加大中國PPP基金股權投資力度，鼓勵保險資金參與等。

PPP為何此時“回暖”，又將面臨怎樣的現實窘境，該怎么破除?未來，PPP還能否熱火重燃……

PPP調整後“回暖”

“PPP無論是敏捷躥紅還是遇冷後的回暖，都和錢脫不瞭幹系。”北京采安律師事務所律師石偉告訴法治周末記者：“首要，中心有關部門力推PPP的初衷，是為瞭減少当地政府的債務壓力。”

社科院2013年12月發佈的數據顯示：“2012年，中心政府與当地政府加總的債務挨近28萬億元，占當年GDP的53%。其间当地政府債務19.94萬億元，須引起高度關註。”

“長此以往將會產生系統性風險，所以中心有關部門力推PPP，以減少当地債務。”清華大學PPP研讨中心首席專傢王守清在承受媒體采訪時曾表明，在2013年年末，全國財政作业會議上明確“修明渠、堵暗道”，当地政府能够做PPP，且所用資金不屬於当地政府的債務，可是每一年度用於付出和補貼悉数PPP項意图开销不能超出一般公共預算开销的10%。

2014年9月21日，國務院發佈《關於加強当地政府性債務办理的意見》，關閉瞭当地融資平臺為政府融資的後門，打開瞭PPP的前門，当地政府開始大規模推廣PPP。

相關數據顯示，我國僅用兩年多就成為全球規模最大的PPP市場，並在2017年10月達到頂峰。

“尤其是債務壓力較為嚴重的地區，每年獲批的当地債額度較低，因而基礎建設更多依托PPP。”石偉說。

可是，在這場PPP熱潮中，不合規的項目頻出，風險隱現。

王守清曾指出：“財政部規定当地每年用於付出和補貼PPP項意图开销不能超出一般公共預算开销的10%的‘紅線’，但当地實際執行的時候卻成瞭‘一窩蜂’，恨不能什麼都做PPP。”

從2017年下半年開始，PPP從自在發展逐漸進入嚴監管時代，金融機構對PPP的態度逐漸謹慎。

2017年11月，財政部發佈瞭被業內稱為“史上最嚴PPP清庫令”的92號文(《關於規范政府和社會資本协作(PPP)綜合信息平臺項目庫办理的告诉》)。2018年4月28日，財政部再發出《關於進一步加強政府和社會資本协作(PPP)演示項目規范办理的告诉》。與此同時，多輪PPP項目清庫，讓“自在飞翔”瞭兩年的PPP急速“迫降”，PPP逐渐回歸理性。

根據財政部政府和社會資本协作中心發佈的數據顯示，本年前三季，凈增入庫項目595個、投資額9134億元;凈增落地項目1348個、投資額2萬億元。而上一年同期數據顯示，2018年1月至9月，办理庫新增項目1152個、投資額1.5萬億元;1月至9月，新增落地項目360個、投資額1.7萬億元。本年較上一年，PPP凈增入庫項目減少近一半。

全國PPP綜合信息平臺項目办理庫2019年三季度報數據顯示，到10月，財政可承受才能情況杰出，百分之九十以上的PPP項目入庫行政區均未超過10%的“紅線”。“全國2602個有PPP項目入庫的行政區中，2583個行政區PPP項目合同期內各年度財承占比均在10%‘紅線’以下。其间，1866個行政區低於7%預警線，1415個行政區低於5%。19個行政區超10%，這些行政區已中止新項目入庫。”

“經歷瞭一個規范和整理的過程後，PPP回復到瞭合理區間，因為当地債的壓力依然存在，此時PPP的回暖是必定。”北京采安律師事務所律師石偉向法治周末記者說。

結合專項債撬動当地投資

雖然PPP有回暖的趨勢，但PPP項目仍要面對“錢難找”的問題。

近来，財政部給出瞭破解之法。

在財政部主辦的第五屆中國PPP發展(融資)論壇上，國務院參事室特約研讨員婁洪建議，統籌發揮專項債的資金本钱優勢和PPP的項目办理優勢，能够解決項目儲備缺乏、論證不強、办理不精、融資難融資貴等問題。

據瞭解，近年來，新增当地專項債的發行規模均逐年顯著添加。

財政部數據顯示，2016年和2017年，專項債新增限額分別為4000億元和8000億元，2018年组织額度為1.35萬億元。

公開數據顯示，到11月7日，全國發行当地債規模達43285.31億元，其间，發行新增專項債21297.3億元。

中國財政預算績效專委會副主任委員張依群在承受媒體采訪時表明，下一年当地專項債券發行規模較本年還會進一步扩大，新增專項債規模或许在3萬億元。因為，投資仍是拉動經濟增長的關鍵性動力。

“PPP與專項債的結合有內在動力，專項債或可作為PPP項目資本金的一個來源。”濟邦咨詢董事長、國傢發改委財政部PPP專傢庫雙庫專傢張燎向法治周末記者表明，根據國傢發改委相關文件規定，PPP項目資本金的出資必須為企業自有資金，且不能以債務性資金通過明股實債的方法進入，不得約定回購等。

“而PPP項目一般触及資金巨大，许多企業，尤其是民營企業自有資金較為匱乏，很難‘應對’占總投資額20%至30%的項目資本金。PPP如果能與專項債結合，或能够下降項目資金壓力。”張燎說。

别的，張燎認為，能够對PPP項目切开，部分由政府專項債資金來承擔，或能够變成政府投資的“子項目”，從而減輕社會資本投資壓力。

“當然，PPP與專項債的結合，仍有待進一步探討。”張燎指出，“首要，項目資本金的性質不是債務，依照規定，項目未完成之前不得抽回，因而引进專項債或存在風險。其次，專項債要求專款專用，假设項目运用瞭專項債，則專項債需優先還本付息。可是，在未來的實操中，很或许存在多個債權人，怎么保证各自的債權，仍需求進一步准则設計。”

招引資金專業運營很重要

“僅靠專項債彌補PPP資金需求，或许稍顯淡漠。”石偉向法治周末記者說：“兩萬多億元專項債並不算多，PPP至少需求十幾萬億元。仍需求鼓勵多元化的融資形式，包含財政部说到的，加大中國PPP基金股權投資力度，鼓勵保險資金參與等。”

“现在，最活躍的社會資本方主要是建築企業，也往往是這些企業主導树立專業基金。”據石偉介紹，以往這些建築企業在政府主導下的基建領域拼施工才能;现在，在PPP形式下，這些建築企業常與金融機構達成协作树立基金，在與基金組成聯合體投標，通過市場化運作在PPP領域獨占鰲頭。他們有的還树立瞭自己的專業基金公司。

“可是這些企業依然有自己的限制，他們往往更了解獲取施工期間短期利益形式，對於長達10年乃至30年的運營形式或许並不非常内行。有的還因為快速擴張導致資金鏈緊張。中國仍需有更多純粹做PPP投資運營商。”石偉說。

有業內人士介紹，现在，中國專門做基礎設施領域基金的機構較少。僅有树立於2016年3月、註冊資本為1800億元的“中國PPP基金”。

據瞭解，“中國PPP基金”是一支專門激發社會資本參與熱情、助推PPP市場可持續發展的國傢級PPP引導基金。

它從一創立就肩負著特别的任务。“完善政府和社會資本协作形式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充沛激發社會資本參與熱情。”從當年的《政府作业報告》可見一斑。但該支基金基金仍有其限制性。

記者註意到，在2018年國傢審計署發佈《國務院關於2017年度中心預算執行和其他財政出入的審計作业報告》中说到，中國PPP基金到2017年年末，到位資金中有639億元(占88.7%)未投資項目，用於購買理財產品。

據悉，財政部也正在起草中國PPP基金績效評價辦法。

“未來等待更多、更專業的基金、運營商進入PPP領域。或許到那個時候，融資、資本金也許不是最大的難題瞭。”石偉說。