12月26日证券欺诈，第十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了刑法修正案（十一）（以下简称“修正案”），并将于2021年3月1日起正式施行。修正案大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度，并强化控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究，压实保荐人等中介机构的“看门人”职责。
今年3月1日，新证券法已经开始正式实施，明年3月1日后，证券法将与刑法共同发挥作用，切实提高证券违法成本，保护投资者合法权益，成为我国资本市场的法治基础。
大幅提高刑罚力度
欺诈发行个人罚金5%上限消失
具体来看，本次刑法修改主要对欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪做出修改。
首先，修正案大幅提高了欺诈发行和信息披露造假相关违法犯罪行为的刑期上限和罚金金额。对于欺诈发行，修正案将刑期上限由5年有期徒刑提高至15年有期徒刑，并将对个人的罚金由非法募集资金的1%-5%修改为“并处罚金”，取消5%的上限限制，对单位的罚金由非法募集资金的1%-5%提高至20%-1倍。
对于信息披露造假，修正案将相关责任人员的刑期上限由3年提高至10年，罚金数额由2万元-20万元修改为“并处罚金”，取消20万元的上限限制。
除此之外，修正案强化信披违法行为控股股东、实际控制人的责任，明确控股股东、实际控制人实施或者组织、指使实施信披违法行为的，依照前述相关责任人员的规定处罚；控股股东、实际控制人是单位的，实行单位和直接负责人员“双罚制”。
中国市场学会金融委员付立春对新京报贝壳财经记者表示，本次刑法修正案提高证券市场相关违法行为的刑罚力度是非常必要的。中国资本市场快速发展了30年，很多要素都发生了变化，特别是交易规模，已经成为世界第二大市场。但是，对违法行为的惩罚远远落后于市场的实际发展速度，这样就形成了违法行为成本和收益之间的严重失衡，一定程度上也是为违法行为提供了土壤。
付立春表示，资本市场进入到了一个更高的发展阶段，法律体系也需要配套跟上，证券法已经修改更新了，但对于一些重大违法行为还需要其他法律的配套，刑法是非常关键的一个部分。随着注册制和新证券法的推行，对于诚信、信息披露的真实性要求提到了一个更高的层次，所以在这方面提高违法成本也是非常迫切的。
压实中介机构职责
新增三类操纵市场行为
修正案的另一大内容是压实保荐人等中介机构的“看门人”职责。保荐人等中介机构是资本市场的“看门人”，其勤勉尽责对于资本市场健康发展至关重要。修正案明确将保荐人作为提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪的犯罪主体，适用该罪追究刑事责任。同时，对于律师、会计师等中介机构人员在证券发行、重大资产交易活动中出具虚假证明文件、情节特别严重的情形，明确适用更高一档的刑期，最高可判处10年有期徒刑。
另外，修正案与证券法修订保持有效衔接。修正案将存托凭证和国务院依法认定的其他证券纳入欺诈发行犯罪的规制范围，为将来打击欺诈发行存托凭证和其他证券提供充分的法律依据。在第一百六十条“欺诈发行股票、债券罪”中，修正案在原来的“发行股票或者公司、企业债券”的基础上新增了“存托凭证或国务院依法认定的其他证券”。
与此同时，借鉴新证券法规定，针对市场中出现的新的操纵情形，修正案进一步明确对“幌骗交易操纵”、“蛊惑交易操纵”、“抢帽子操纵”等新型操纵市场行为追究刑事责任。
现行刑法对于操纵证券期货市场罪列举了三类情形，包括集中资金优势、持股或持仓优势或利用信息优势连续买卖，与他人串通以事先约定的时间、价格和方式进行交易，在自己控制的账户之间进行交易。不过随着市场的发展，这三类已经不能完全覆盖实践过程中出现的操纵市场情形。
本次修正在此基础上新增了三类情形证券欺诈：“不以成交为目的，频繁或者大量申报买入、卖出证券、期货合约并撤销申报”，“利用虚假或者不确定的重大信息，诱导投资者进行证券、期货交易”，“对证券、证券发行人、期货交易标的公开作出评价、预测或者投资建议，同时进行反向证券交易或者相关期货交易”。
前海开源基金首席经济学家杨德龙表示，刑法修正案大幅提升了财务造假以及财务欺诈的违法成本，这将会大大地震慑不法分子，打击那些试图通过财务造假或者利润操作来控制股价的行为，对于欺诈发行更是严厉的打击。
与新证券法共振
构建行政、民事、刑事、信用责任并行体系
财务造假严重挑战信息披露制度的严肃性，严重毁坏市场诚信基础，严重破坏市场信心，严重损害投资者利益，是证券市场“毒瘤”，一直是监管部门从严从重打击的对象。根据今年4月证监会公布的数据，2019年以来，证监会已累计对22家上市公司财务造假行为立案调查，对18起典型案件做出行政处罚，向公安机关移送财务造假涉嫌犯罪案件6起。
不过此前，由于受法律因素限制，证监会对发行人、上市公司等信披造假等行为的行政处罚金额最高为60万元，这与很多重大案件的造假金额极不匹配，长期以来提高违法成本的呼声十分强烈。
例如，在康美药业造假案中，2016年-2018年，康美药业累计虚增收入高达300亿元，虚增利润40亿元，造假金额震撼市场。但最终，证监会对康美药业处以60万元罚款，对21名负责人处以90万至10万元不等罚款。
在“扇贝跑了又跑”的獐子岛财务造假案中，獐子岛同样被罚60万。2016年年报中，獐子岛以虚减营业成本、虚减营业外支出的方式虚增利润1.3亿元；2017年年度报告中其又虚减利润2.8亿元。今年6月中旬，证监会依法对獐子岛信息披露违法违规案作出行政处罚决定，对獐子岛公司处以60万元罚款，对15名责任人员处以3万元至30万元不等罚款。今年9月，证监会将獐子岛及相关人员涉嫌证券犯罪案件依法移送公安机关追究刑事责任。
去年12月审议通过的新证券法，已经加大了对证券违法行为的行政处罚力度。对于上市公司披露的信息有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的行为，最高罚款金额从原来的60万元提高至1000万元；对于欺诈发行行为，尚未发行证券的罚款200万元-2000万元，已经发行证券的罚款所募资金金额10%-1倍。
本次刑法修正案，则进一步提高了证券犯罪的刑事制裁力度，与新证券法共同构建行政处罚、刑事惩戒结合的追责体系。
中国人民大学法学院教授刘俊海对新京报贝壳财经记者表示，刑法修正案对于欺诈发行和信披造假的个人罚款金额实际上已经没有天花板了，这是让违法犯罪者“胆战心惊”的一个信号。另外，修正案强化对控股股东、实际控制人等“关键少数”的追究，重点处罚上市公司背后的控股股东和实控人，以避免投资者因为上市公司被罚而遭受二次伤害。
刘俊海表示，违法成本并不限于行政处罚，违法者还要根据违法行为的性质与情节分别承担民事责任、信用责任甚至刑事责任。除行政责任之外，新证券法激活了代表人诉讼制度，建立了证券市场诚信档案制度，也是对于民事责任、信用责任的完善。行政、民事、刑事、信用四大法律责任在许多具体情况下同时适用、并行不悖。只有这样，才能充分发挥法律的补偿、奖励、制裁、警示、教育、慰藉、引导、保护、规范的九大社会功能。
对违法违规行为“零容忍”
专家称还需完善监管体系
证监会表示，“十四五”规划建议提出，要完善现代金融监管体系，提高金融监管透明度和法治化水平，对违法违规行为“零容忍”。下一步，证监会将以认真贯彻落实刑法修正案（十一）为契机，推动加快修改完善刑事立案追诉标准，加强刑法修正案（十一）内容的法治宣传教育，不断深化与司法机关的协作配合，坚持“零容忍”打击欺诈发行、信息披露造假等各类证券期货违法犯罪行为，切实提高违法成本，有效保护投资者合法权益，全力保障资本市场平稳健康发展。
刘俊海提出，除了强化刑事责任，还要强调源头治理、标本兼治，完善监管体系。我国资本市场还存在不理性甚至失灵的现象，当契约自由、市场博弈的机制失灵或被企业滥用时，监管者应挺身而出，康复契约正义，促进公平交易，鼓励自由竞争。当金融企业慎独自律、市场理性自治时，监管者就应减少干预；反之亦然。要按照“放权、赋权与维权”的理念，充实监管权限，强化监管手段，加强事中事后监管，消除监管盲区与监管套利现象，铸造监管合力，弘扬股权文化，提升监管公信力。“监管者没有义务担保股价一路高歌，但有义务担保资本市场的公开公平公正；没有能力消除资本市场中的正常商业风险与投资风险，但有义务遏制与控制资本市场中的道德风险与法律风险。”
前海开源基金首席经济学家杨德龙表示，严刑峻法是保障A股市场长期健康发展的基础，也是全面推行注册制的法律保障，A股市场也将因此走向成熟。新证券法明确全面推行注册制，严格推行退市制度，刑法修正案严厉打击证券违法犯罪行为。未来A股市场要靠这些法律法规和制度的完善来保驾护航，A股市场也会更加成熟，更具有可投资性，真正保护中小投资者利益。
新京报贝壳财经记者 顾志娟 编辑 徐超 校对 李世辉